Setidaknya ada tiga alasan mengapa pangan menjadi satu dasar yang fundamental. Pertama, pangan dalam pengeluaran keluarga tetap menempati urutan terbesar (antara 40-60 persen), khususnya bagi golongan berpendapatan rendah. Kedua, pekanya pengaruh harga pangan terhadap komoditi lainnya yang mengharuskan kita untuk mencermati berbagai perubahan struktural baik di dalam maupun di luar negeri yang mempengaruhi produksi, konsumsi, dan perdagangan di masa mendatang. Ketiga, makin kuatnya tuntutan liberalisasi perdagangan sebagai konsekuensi politik pangan di level global[i]. Artinya, pangan—seturut dengan tiga alasan tersebut—tidak bisa diartikan komoditas yang hanya diperjual-belikan guna memenuhi kebutuhan perut, juga bukan sebuah kepentingan yang hanya bersifat sektoral.

Pasca 71 tahun merdeka, pengurus negara tidak sadar terhadap posisi pangan yang sangat fundamental. Misalnya, pada masa pemerintahan Soekarno, pangan masuk ke dalam Tiga Tuntutan Rakyat (TRITURA) yang diusung oleh berbagai gerakan sosial kontra-Soekarno. Tidak bisa dipungkiri pilihan pemerintahan membatasi investasi industri, bermuara pada beban ganda yang harus ditanggung oleh sektor pertanian. Sedangkan, pada saat itu, negara membutuhkan banyak instrumen pembangunan yang hanya bisa dicapai lewat sistem perekonomian industri.  K. Gunadi (1977) mengemukakan bahwa ketidakselarasan antara industri dan pertanian di Indonesia diakibatkan adanya perbedaan konsep pembangunan yang diusung oleh Kelompok Angkatan 45 dan kelompok Teknokrat[ii].

Presiden Soekarno percaya bahwa suatu kebijakan negara harus dimulai dari level paling bawah, yaitu desa dengan corak ekonomi pertanian. Untuk merealisasikan gagasan tersebut, Menteri Urusan Bahan Makanan IJ Kasimo mengeluarkan kebijakan yang terkenal dengan nama Kasimo Plan. Inti dari kebijakan Kasimo Plan adalah meningkatkan produksi pangan dalam negeri. Program Kasimo saat itu adalah : 1). Menanami tanah kosong, 2). Melakukan intensifikasi di Jawa dengan memperbanyak bibit, 3). Mencegah hewan-hewan yang berperan penting bagi produksi pangan, 4). Di setiap desa dibentuk kebun-kebun bibit, 5). Transmigrasi bagi 20 juta penduduk pulau Jawa ke Sumatra dalam jangka waktu 10-15 tahun[iii]. Gagasan besar Kasimo telah melupakan bahwa negara baru saja “tumbuh” dengan sisa-sia permasalahan kolonial yang masih berserakan di berbagai sektor[iv].

Beralih pada masa pemerintahan Soeharto, pangan diartikan sebagai komoditas sektoral (dalam hal ini kebutuhan pangan “Nasional”) tanpa melihat darimana ketersediaan pangan tersebut bisa dipenuhi. Soeharto memerintahkan minimal harus ada stok satu juta ton beras untuk memberikan makan rakyat. Pemerintah saat itu gencar melakukan impor dari negara pemasok pangan seperti Thailand, Vietnam, dan Myanmar. Akibatnya, pemerintah terjebak dalam suatu kondisi “Panen di Pasar Global”. Di level nasional, kebutuhan pangan tercukupi oleh produk-produk pangan yang diimpor dari luar negeri. Selain itu, Orde Baru dengan program andalan Revolusi Hijau menerapkan inovasi teknologi besar-besaran. Seperti penggunaan pupuk kimia, mesin penggiling, traktor, dan bibit rekayasa genetika.

Keith Griffin dalam bukunya the Political Economy of Agrarian Change : An Essay on the Green Revolution memaparkan bahwa Revolusi Hijau memiliki beberapa dimensi yang bias. Griffin memfokuskan pembahasannya dalam hal bias perubahan teknologi, dan distribusi pemasukan. Revolusi Hijau menyebabkan teknologi pengolahan lokal mesti diganti dengan teknologi mesin (mekanik), dan mengubah tatanan lokal yang cenderung memiliki karakteristiknya sendiri.

“In most of the other countires in which high yielding varieties of foodgrains are being introduced, technical change is heavily biased in favour of some farmers and against others. In part this is a result of the biological characteristics of the new seeds: they require an abundant and controlled water supplay and hence are most suitable for regions which already enjoy a good irrigation system” (1974 : 52)

Misalnya, pada kasus pertanian, pengenalan terhadap bibit-bibit padi baru menyebabkan petani mesti mengganti keseluruhan sistem pertanian sebelumnya. Seperti sistem irigasi, teknologi pengolah tanah, dan penggunaan pupuk kimia agar tahan dari serangan hama. Tanpa kita sadari, teknologi baru tersebut telah “menyeragamkan” karakteristik pertanian yang ada di tingkat lokal. Universalisasi teknologi ini tidak lain adalah proyek untuk menciptakan ketergantungan suatu negara dengan mekanisme pasar (global)[v].

Sebuah ironi terjadi pada proses distribusi hasil pendapatan. Telah terjadi ketidakmerataan distribusi pendapatan yang disebabkan oleh keberpihakan pemerintah terhadap petani skala besar. Pemerintah lebih tertarik untuk menghasilkan surplus komoditas yang bisa dijual di pasaran—atau setidaknya mencukupi kebutuhan dalam negeri—dibandingkan meningkatkan para petani skala kecil. Ironi tersebut tergambar jelas dalam kalimat Griffin berikut ini :

“Their [Goverment] primary concern has not been to increase the welfare of the rural population and improve the distribution of income and wealth. More interest has been expressed in increasing the marketable surplus than in reducing rural poverty; more money has been spent on irrigating the relatively rich river valleys than on improving conditions in regions which depend on rainfeed agriculture. Large farmers have been granted generous incentives to mechanize, while small farmers have been denied the credit necessary to improve their operations” (1974 : 53)

Posisi petani skala kecil yang tidak berdaya secara teknologi, diperparah dengan orientasi kebijakan negara yang berpihak kepada petani skala besar. Di satu sisi pemerintah memberikan subsidi bagi para petani skala besar untuk meningkatkan teknologinya, di sisi yang lain pemerintah menolak kredit pinjaman bagi para petani skala kecil. Griffin membedakan antara petani skala besar dan petani skala kecil dari besarnya lahan pertanian yang dimiliki, teknologi yang digunakan, beban kerja, dan hasil panen.[vi]

Meskipun pemerintah Orde Baru sempat melirik sektor pertaniannya, menurut data Nota Keuangan Republik Indonesia, perkembangan Produk Domestik Bruto (PDB) tahun 1971-1976 didominasi oleh sektor bangunan dengan angka rata-rata 17, 86 per-tahun. Posisi kedua didominasi oleh sektor pertambangan di angka rata-rata 13,52 per-tahun, dan sektor pertanian menduduki posisi paling terendah dari ketujuh sektor yang ada di Indonesia. Dalam rentang tahun 1971-1976, sektor pertanian hanya menyumbang PDB  sebesar 3,74 per-tahun. Perkembangan produksi dalam negeri yang lebih memfokuskan dirinya pada sektor Industri (pertambangan dan bangunan) sudah cukup menjadi bukti bahwa negara membuka seluas-luasnya peluang bagi para “investor”.

Sardi Karjoredjo (1978) mengemukakan bahwa sektor industri yang dibangun pemerintahan Soeharto kurang mengolah hasil-hasil pertanian. Kesimpulan itu didasarkan pada perhitungan korelasi atas perkembangan produksi pertanian dan industri tahun 1968 sampai 1977. Koofisien relasi antara industri dan pertanian saat itu adalah = – 0, 030837. Koofisien ini menunjukkan angka yang sangat kecil, sehingga dapat disimpulkan bahwa hubungan pengaruh antara bidang pertanian dan bidan industri sangat kecil. Selain itu, koofisien korelasinya bersifat negatif yang berarti perkembangan industri berlawanan dengan perkembangan pertanian. Lebih lanjut, J. Sardi melihat korelasi tersebut bisa diterima dengan dua alasan : 1). Penanaman modal luar negeri bisa berupa investasi modal uang (fresh Capital), atau bahan baku penunjang industri, dan 2). Kegagapan pemerintah dalam merespon kondisi pangan dalam negeri dengan cara impor[vii].

Tumpang-tindih antar sektor industri dan pertanian memberikan pelajaran bahwa persoalan “nasional” tidak bisa menitikberatkan hanya pada salah satu sektor. Rezim Orde Lama tumbang akibat ketidaksiapan pemerintah dalam hal finansial untuk mendorong produksi pangan nasionalnya. Dimana, permasalahan finasial tersebut—menurut pemerintahan Orde Baru—bisa dicukupi lewat investasi modal asing. Meskipun pilihan untuk membuka peluang investasi telah diambil, pada kenyataannya, sektor industri tidak memiliki korelasi terhadap sektor pertanian. Dengan kata lain, investasi hanya bermuara pada ketercukupan komponen industri saja, dan tidak melibatkan investasi di bidang pertanian. Serta, industri yang telah dibangun tidak melibatkan hasil-hasil pertanian sebagai elemen penunjang. Soeharto tumbang, Era Reformasi datang dan membawa jutaan harapan untuk memperbaiki “keadaan”. Tak terkecuali perbaikan di bidang pangan yang dianggap terlalu sentralistik[viii].

Tulisan versi lengkap bisa dibaca di Jurnal BALAIRUNG dengan tema Kedaulatan Pangan.